artigos < edição I < RAFI

Artigos

POLÍTICA TRIBUTÁRIA E CONCESSÕES NA INFRA-ESTRUTURA RODOVIÁRIA: O CASO DO PARANÁ

Resumo
O presente artigo é parte de uma dissertação de mestrado¹ cujo objetivo foi contribuir para a compreensão da evolução do papel do Estado e sua influência no desenvolvimento da infra-estrutura rodoviária no Brasil por intermédio da política tributária. O estudo apresenta os fatores históricos que colaboraram para a formação do papel do Estado, suas transformações e a política tributária que favoreceu a ascensão dos investimentos no setor em foco e o declínio desses recursos. Apresenta de que forma o Estado promoveu a parceria entre o setor público e privado, pela modalidade de concessão, como alternativa para alavancar os investimentos necessários para o setor rodoviário. Para fins de comparação, traz a experiência internacional de alguns países, que podem servir de exemplo ao modelo brasileiro. Por último, faz-se uma análise das Concessões Rodoviárias no Estado do Paraná, referendando a política tributária atual e a interferência estatal.
A principal conclusão deste trabalho é que o Estado deve repensar o modelo de concessão atual, revendo a questão tributária. Esta medida poderá atrair investidores nas rodovias que são passíveis de serem concessionadas e reduzir os preços das tarifas de pedágio pagas pelos usuários das estradas nas atuais concessões, por meio de uma política fiscal diferenciada ou isenção fiscal, diminuindo o impacto negativo na sociedade e as pressões por ela exercidas para a redução dos preços praticados.

Palavras-Chave: Estado, Rodovias, Concessões, Poder Público.

¹A dissertação, elaborada pela autora deste artigo, foi defendida em 29/07/02 com o título de “Poder Público: Política Tributária e Concessões na Infra-estrutura Rodoviária do Estado do Paraná”.

Abstract
This paper is part of a master dissertation which aimed to contribute for a better compreension of the state function and its influence on development of the road infra-structure in Brazil throught tributary politics.
It presents the story facts that had contributed for the state function formation, its changes and the tributary politic that aid the rising of investments on the sector in charge and the decadence of this resources. Shows how the state promoted an association between the public and privated sector, throught the concession modality, like an alternative to handle the necessary investments for the road sector. The international experience was useful to be an example for the brazilian model. At least was made an investigation at the road concessions in Paraná state, countersigning the actual tributary politic and the state interference.
The main conclusion of this work is that the state must restructure the actual concession modal and review the tributary question. This procedure can attract investments on the roads that are liable to be concessioned and would reduce the prices of the toll taxes paid by the users of roads on the actual concessions, throught a distinguish fiscalization or even a release fiscalization, reducing the negative impact with the society and the pression that they do to reduce the prices adopted.

 

Introdução

A análise da relação entre o papel do Estado através do Poder Público, a política tributária sustentada para o desenvolvimento da infra-estrutura rodoviária no Brasil e as Concessões, com foco no Programa de Concessões no Estado do Paraná, são os temas principais do presente artigo.
São apresentados os fatores históricos, econômicos e sociais que interagem para propiciar um ambiente favorável às concessões rodoviárias no Brasil e apresenta algumas alternativas para que o Estado possa conciliar: a necessidade de alavancar recursos para os investimentos na área de infra-estrutura rodoviária através de concessão; os interesses privados para que eles participem dos programas de governo nessa área e o usuário das rodovias.
Primeiramente, de forma histórica e informativa, são apresentados os diversos papéis do Estado brasileiro e suas transformações em função dos diferentes momentos políticos, econômicos e institucionais vivenciados.
Na seqüência, também, sob a abordagem histórica, são mostradas as políticas nacionais utilizadas pelo Estado com a finalidade de viabilizar recursos, por meio de fundos específicos, para a manutenção, recuperação, construção e melhoria das rodovias brasileiras. As opções de investimentos em infra-estrutura rodoviária também aparecem por meio da iniciativa privada e a situação atual das rodovias federais e do Estado do Paraná. Também foram abordadas a experiência internacional e a paranaense.
Finalmente, apresenta-se a análise dos componentes dos custos relativos à concessão, com ênfase nos dispêndios originados pelo Poder Público.

Fundamentação Teórica

Na elaboração dos estudos desenvolvidos no presente trabalho, a metodologia empregada baseou-se nos princípios de reconhecimento, indução e dedução.
Sendo possível estabelecer os seguintes conceitos quanto aos princípios apresentados (Rossetti, p. 62, 1994):
O reconhecimento é a base dos sistemas metodológicos de investigação científica, é constituído pelo conjunto de operações, mediante as quais os fatos reais são adequadamente descritos e classificados.
A partir da massa de informações disponíveis sobre os fatos observados, o processo pode encaminhar-se para a indução que consiste no levantamento de hipóteses sobre o comportamento da realidade, no sentido de que possam ser elaborados princípios, teorias, leis ou modelos explicativos dessa mesma realidade. Nesse sentido, a indução pode ser considerada uma espécie de generalização da experiência, pois ela parte do reconhecimento, para, afinal, estabelecer determinada hipótese de validade que se presume geral.
De outra forma, pode-se também chegar a resultados semelhantes pela dedução, que consiste num processo apriorístico que, partindo do conhecimento de determinados aspectos da realidade, levanta hipóteses sobre o comportamento de outros aspectos não inteiramente conhecidos ou, então, sobre as relações entre os fatos conhecidos e outros ainda desconhecidos. Se as deduções puderem ser posteriormente provadas pela experiência passam a ser reais ou factíveis.
No que diz respeito à reestruturação do papel do Estado, os estudos foram baseados na pesquisa bibliográfica e documental com enfoque histórico e exploratório sobre o assunto.
O objetivo de tal procedimento é demonstrar a evolução do papel do Estado pela comparação de sua atuação em diversos momentos históricos e das interpretações dessa postura dentro de uma coerência cronológica com consistência analítica para compreender a evolução histórica do papel do Estado e da política tributária utilizada para viabilizar a infra-estrutura rodoviária no Brasil com foco no Estado do Paraná.
O enfoque histórico buscou um método de produção do conhecimento baseado na observação do comportamento dos agentes sociais, políticos e econômicos na trajetória da instituição do Estado, por meio de um movimento indutivo.
Outra parte da investigação foi resultado de uma reflexão crítica, usando-se o método dedutivo, sobre os desdobramentos das ações estatais.
Os momentos de ascensão e declínio dos investimentos no setor são apresentados, culminando com a alternativa das concessões – por meio da modalidade de licitação pública – das rodovias à iniciativa privada. Busca-se também observar a continuidade da interferência estatal nas concessões rodoviárias e os reflexos dessa política no custo da concessão.
O Brasil, no que diz respeito às concessões rodoviárias, ainda se encontra em processo de maturação dessa nova modalidade de parceria público-privada. Assim, a experiência relativa às concessões continua sendo desenvolvida e implementada por novos estudos e coexistindo com uma limitação de trabalhos exploratórios sobre o assunto, sem contar ainda com uma base histórica com parâmetros definidos, para uma análise mais aprofundada, havendo dificuldades na avaliação dos programas em função das diferentes experiências na implementação dessa modalidade (concessão) nos estados brasileiros.
Tendo em vista estas dificuldades, o estudo norteou-se pela pesquisa documental. Segundo Gil (1996), “a pesquisa documental assemelha-se muito à pesquisa bibliográfica. A diferença essencial entre ambas está na natureza das fontes. (...) O desenvolvimento da pesquisa documental segue os mesmos passos da pesquisa bibliográfica. Apenas cabe considerar que, enquanto na pesquisa bibliográfica as fontes são constituídas sobretudo por material impresso localizado nas bibliotecas, na pesquisa documental, as fontes são muito mais diversificadas e dispersas”.
Segundo Kuhn (1991), algumas ciências, cujo processo de formação é recente, ainda não possuem paradigmas definidos. Assim, no caso das concessões rodoviárias à iniciativa privada, ainda se está buscando o modelo ideal que corresponda aos anseios da sociedade usuária das rodovias, da iniciativa privada e do governo, e que possa ser adotado sem desgastes políticos, econômicos e sociais.
No âmbito internacional, o assunto relativo às concessões está mais consolidado, porém, em se tratando de rodovias, assunto relativo ao governo e de interesse restrito, a bibliografia também é escassa, o que obriga a mesma trajetória de pesquisa em órgãos públicos, Internet e revistas especializadas.
Os valores analisados foram extraídos da Proposta Original e do Termo Aditivo março/2000, encontrados nas Propostas Comerciais das Concessionárias. Esses dados foram considerados em termos agregados, ou seja, a soma do comportamento conjunto (24 anos de concessão pelo valor presente líquido), global, de todos os fatores de um dado sistema, no caso, os seis lotes concessionados no Estado do Paraná, sendo tomados como base para estudo dos reflexos da política tributária na concessão, bem como da influência estatal.

Descrição do Estudo

O Estado Brasileiro ao longo do tempo assumiu diferentes funções que foram determinadas pelo contexto histórico e para atender as demandas da sociedade como um todo.
Tivemos marcos importantes em nossa história que culminaram com mudanças estratégicas do papel do Estado. Começamos com o descobrimento do Brasil, com um Estado próprio ainda inexistente, na condição de Colônia que durante um grande período, praticamente, 300 anos, viveu sob a centralização de um poder monárquico e uma política mercantilista vinda de Portugal.
A Independência do Brasil em 1822 foi o primeiro passo para organizar o Estado brasileiro.
A década de 30 inaugurou uma fase nacional desenvolvimentista. Durante o governo Vargas, iniciou-se uma política voltada ao desenvolvimento da infra-estrutura rodoviária no País. Em 1937, foi criado o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER).
Durante o período, mais precisamente em 1940, foi instituído o Fundo Rodoviário dos Estados e Municípios, já delineando uma política voltada à área de transporte. Em 1945, a Lei Joppert como ficou conhecida, reorganizou o DNER, caracterizando-o como pessoa jurídica com autonomia administrativa e financeira, responsável pela execução da política rodoviária sob jurisdição federal e pela aplicação dos recursos do Fundo Rodoviário Nacional (FRN), também criado naquele ano. Dentro de um ano, desde a criação da Lei, todos os estados já estavam dotados de órgãos com estruturas semelhantes ao DNER, sendo designados Departamento de Estrada de Rodagem (DER).
Em 1948, os municípios também passaram a ser beneficiários dos recursos do FRN. E assim como os estados, eles também acabaram criando estruturas administrativas para a execução de políticas rodoviárias. O modelo adotado viabilizou uma expansão substancial da rede rodoviária brasileira.
O Governo de Juscelino promoveu a industrialização acelerada bastante voltada à indústria automobilística e ao transporte rodoviário.
A partir de 64, o governo militar, marcou um novo período de reformas para viabilizar o desenvolvimento. Em meados da década de 60, o Banco Mundial, por solicitação do governo brasileiro, realizou levantamentos e análises de diversos setores econômicos, entre os quais, o dos transportes e pautado nas recomendações emanadas da missão foi criado o Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes (GEIPOT), que passou por várias transformações, mas sempre com foco no Planejamento de Transportes brasileiro.
A década de 70 foi um período de grande crescimento econômico, mas com mudanças substanciais quanto ao panorama do setor rodoviário brasileiro. A partir de 1979, o governo federal aprofundou a política de reorganização tributária.
Os anos 80 foram marcados pelo aumento da dívida externa e inflação e a desaceleração do crescimento. A partir desta década, a administração do setor rodoviário passou a sofrer restrições orçamentárias cada vez maiores.
Nos anos 90, deu-se início à política neoliberal. A partir de 94, a Reforma do Estado é apresentada à população como fator essencial para a modernização do país, à estabilização e a retomada do crescimento econômico. Neste período também houve uma tentativa do Governo em alavancar recursos através do selo-pedágio e dos impostos sobre importação de petróleo, para viabilizar recursos na área de infra-estrutura de transporte, mas, que não tiveram resultado.
No setor privado e no setor público, a experiência internacional tem mostrado que mecanismos de controle rígidos e formais são incompatíveis com altos padrões de desempenho organizacional. O Estado precisa de um novo modelo de gestão, de uma administração gerencial voltada aos resultados da ação de Governo, com foco no cidadão-usuário, flexibilidade de gestão, redução de custos sintonizados com as demandas sociais.
Tradicionalmente, o financiamento da infra-estrutura rodoviária no Brasil verificou-se pelos recursos públicos, representados em especial por repasses do Tesouro previstos em orçamentos anuais dos Estados e da União e de políticas tributárias que priorizaram a utilização de impostos vinculados. Estas políticas pesaram de forma diferenciada, ao longo da história do financiamento de rodovias, tanto em nível nacional como estadual.
A fase que mais promoveu a ascensão de investimentos em infra-estrutura rodoviária aconteceu quando da criação do Fundo Rodoviário Nacional (FRN), em 27/12/1945. Os recursos eram oriundos do Imposto Único Federal sobre Combustíveis e Lubrificantes Líquidos Minerais, que implicou extinção do antigo Fundo Rodoviário dos Estados e Municípios, instituído em 1940.
Ao “FRN” somaram-se ainda outros recursos e este Fundo estabeleceu uma política clara para a fixação de recursos e foi o principal responsável pelos financiamentos federais para os estados desde sua vigência até a extinção. Neste período, foi observada uma expansão substancial da rede rodoviária no País que veio suprir a carência absoluta de estradas das décadas anteriores a 1940 e de tecnologia rodoviária. Estes recursos possibilitaram o desenvolvimento auto-sustentável do sistema rodoviário, e serviram de base para o desenvolvimento latente no País.
O panorama do setor rodoviário brasileiro começou a mudar substancialmente a partir de 1974 em virtude da criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento, ao qual foram gradualmente transferidos, entre outros, os recursos que representavam o principal componente do “FRN”. A partir de 1982, o governo resolveu determinar a transferência da totalidade dos recursos vinculados ao Tesouro Nacional ao “FND” e a sua extinção deu-se no exercício de 1983. Os recursos do fundo foram transformados em recursos ordinários do Tesouro Nacional, sem qualquer vinculação a órgão, fundo ou despesa.
Com isso, a partir de 1982, a administração do setor rodoviário passou a contar apenas com recursos oriundos de dotações destinadas nos orçamentos anuais, que eram geralmente insuficientes para atender às demandas por infra-estrutura, sendo intensificada a busca de recursos complementares para investimentos, por meio de financiamentos nos bancos de desenvolvimento nacionais e internacionais.
O aporte de recursos próprios às contrapartidas locais aos projetos de financiamento era muito limitado e com o gradativo comprometimento das capacidades de endividamento dos órgãos rodoviários, efetivou-se uma escassez também das fontes de recursos complementares.
Deve-se considerar que entre 1956 e 1980, a malha rodoviária federal pavimentada aumentou mais de 17 vezes, com um crescimento médio anual de cerca de 12,0% e que os montantes de recursos que eram destinados pela União ao setor rodoviário – atingiam cerca de 2,5 bilhões de dólares/ano no início da década de 80, foram reduzidos para cerca de 0,4 bilhões de dólares/ano entre 1990 e 1994.
A Constituição de 1988 sepultou o modelo anterior de financiamento do setor rodoviário nacional, ao vedar a vinculação dos recursos tributários.
O resultado de todo este processo foi a gradativa deterioração das condições das rodovias, sendo a manutenção e conservação físicas da rede rodoviária conduzidas de forma precária e insuficiente.
A decisão de transferir à iniciativa privada, a administração dos principais segmentos rodoviários do Sistema Viário Estadual, promoveu uma profunda revisão organizacional, pela realização de diagnóstico institucional executado por empresa especializada, sobre o conceito de “serviço de caráter exclusivo do Estado”.
Esta nova visão contemplou o conhecimento total do tráfego de bens e pessoas sobre as rodovias, seus indicadores e tendências, conhecimento este fundamental na orientação do gerenciamento do transporte rodoviário e nas definições da necessidade de implantação de novas rodovias que, além de gerarem um nível adicional de conforto e segurança, estejam inseridas no contexto socioeconômico de sua região de influência. Os usuários poderiam desta forma, ter um papel relevante neste processo decisório, na medida que a informação e a interatividade se fazem possíveis com a utilização das tecnologias disponíveis (ex.: internet).
Foi constatado que os serviços para a manutenção da malha viária principal poderiam ser terceirizados pela concessão de rodovias. A partir daí, como forma alternativa de alavancar recursos para a área rodoviária, a concessão de rodovias foi implementada em várias rodovias federais e estaduais brasileiras.
A Lei de Concessões expressa que a concessão pressupõe a prestação de serviço adequado aos usuários, assim definido como o serviço que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia em sua prestação e modicidade das tarifas.
O conceito de modicidade da tarifa para os usuários refere-se ao fato de o preço fixado não ser caro, mas, ao contrário da tarifa, ser de baixo preço, de “preço módico”, comedido, razoável, tolerado do ponto de vista do usuário. É importante compreender que a qualidade da modicidade refere-se à capacidade de o usuário pagar a tarifa – o preço pode ser justo ao remunerar os serviços prestados pelo concessionário, mas não tolerável ao usuário. Nesse caso, a tarifa não será módica.
Visto que a modicidade da tarifa é um direito do usuário e que cabe ao poder concedente assegurá-lo, mesmo que isso exija modificações das tarifas vigentes, resta examinar se as tarifas praticadas nas concessões de rodovias são módicas.
A implementação das concessões rodoviárias viabilizou-se quando o governo, por licitação pública, repassou parte das rodovias à iniciativa privada, que promoveu a revitalização das mesmas e criou a infra-estrutura para a cobrança do pedágio, que é pago pelos usuários.
A concessão de várias rodovias importantes da União e dos Estados veio a melhorar, substancialmente, o tráfego e a condição das mesmas, porém, a reação dos usuários frente ao pagamento das tarifas de pedágio gerou vários movimentos contrários a concessão que eclodiram em todo o Brasil, culminando com a greve dos caminhoneiros em 1999.
O fato levou ao aprofundamento das análises sobre a estrutura de custo das concessões com o propósito de identificar os encargos que poderiam ser reduzidos.
Vários problemas foram detectados em relação ao planejamento dos programas de concessão rodoviária e foi constatado que, em sua maioria, houve um excessivo otimismo em relação à capacidade de absorção pelos usuários da cobrança do pedágio, não sendo considerado convenientemente o impacto provocado sobre os custos de transporte na economia regional.
A experiência internacional tem demonstrado que o Estado tem tido uma importante participação na viabilização das concessões através de subsídios, garantias, financiamentos e outros meios alternativos. Mesmo levando em consideração as diferenças que caracterizam cada País, é possível aprender com essas experiências e adequá-las à realidade brasileira.
Atualmente, existem diversos mecanismos de levantamento de fundos para o financiamento público de rodovias. Observa-se que cada país possui uma política tributária particular, e existe uma grande diversidade de sistemas de financiamento rodoviário. Em alguns países, as receitas e os gastos no setor rodoviário não estão claramente vinculados. Em outros, um sistema de cobrança direta dos usuários está estabelecido, baseado no princípio da eficiência econômica de que os preços devem igualar o custo variável de curto prazo do uso da via, os custos de congestionamento e acidentes, e os custos ambientais que os veículos impõem à sociedade. Nestes últimos, a cobrança dos usuários está baseada nos custos atribuíveis para categorias de veículos. Outros fatores considerados no projeto de um sistema de financiamento rodoviário são a facilidade de coleta, os custos de administração, o potencial para evitar a evasão, e a aceitabilidade política dos diferentes instrumentos.
As alternativas de obtenção de recursos para investimentos no sistema viário podem ser provenientes de duas fontes: pública e privada. Relativamente aos investimentos públicos, o principal meio é a cobrança de impostos e taxas, indistintamente, se o usuário usa ou não a rodovia. Os tributos específicos mais usados incidem sobre aquisição, licenciamento e uso de veículos, e sobre venda de combustíveis. Exemplos de países que adotam essa política são EUA, Áustria, Holanda, Suíça, Japão, Austrália, Bolívia, Colômbia, África do Sul e Gana.
Outros meios de financiamento usados no mundo referem-se à cobrança de pedágios, tributos com base no peso do veículo, impostos quilométricos e imposto de transportes relacionados com o uso rodoviário de caminhões e ônibus.
Existem países que adotam modelos mistos de financiamento, com a iniciativa privada ficando responsável por parte do investimento e o setor público pelo restante. Esta modalidade alternativa tem sido o resultado de renegociações de contratos de concessão, em situações onde ou a concessionária teve dificuldades financeiras (caso mexicano), ou o usuário da rodovia reagiu negativamente ao pedágio como no caso da Argentina.
Exemplos das experiências mundiais relativas às concessões são a França e a Itália, onde a participação do Estado está presente, detendo parcela do capital da Sociedade de Economia Mista concessionária, bem como participando das decisões das concessionárias. Na França, um grupo de acionistas da empresa, unidos por um pacto de gestão, assume o compromisso de manter suas participação a longo prazo no capital das empresas privatizadas. Na Espanha, a empresa concessionária é obrigada a constituir uma sociedade anônima e alguns requisitos (como capital mínimo) são definidos em Lei. No México, tanto quanto na Argentina, primeiro procurou-se implantar o sistema Build Operate Transfer (BOT), um tipo de financiamento em que o investimento é pago pelo investidor, mas, o Estado é o proprietário. O investidor faz o projeto, a manutenção e a operação do negócio durante o período da concessão. Neste tipo de financiamento, o Estado tem poucos riscos, cabendo à concessionária grande parte dos riscos. Tanto na Argentina como no México, estes contratos tiveram que ser renegociados, tendo em vista problemas econômicos e/ou políticos.
Deve-se ressaltar também que na experiência internacional foram consagrados dois sistemas básicos de pedágios: a) o sistema aberto, caracterizado pela cobrança de uma taxa fixa por categoria de veículo, quando de sua passagem por barreiras de arrecadação; e b) sistema fechado, composto pela cobrança de uma taxa em função da distância percorrida entre os pontos de entrada e saída da rodovia. (Ministério dos Transportes, 1999)
Em muitos países, o imposto sobre combustíveis representa a principal fonte de receitas. Por exemplo, na Rússia, em 1994, representa 75,0% do fundo rodoviário federal; na França contribui para 60,0% do total das taxas rodoviárias. Uma vantagem importante para este tipo de imposto é a facilidade de coleta e administração, além de ser relativamente justo do ponto de vista de eqüidade. O problema-chave é o de seleção do nível de incidência do imposto. No estabelecimento deste nível, dois fatores fundamentais levados em conta são o preço médio do diesel e da gasolina e a capacidade de pagamento dos usuários. Impostos sobre combustíveis dos usuários, geralmente, são considerados entre as mais eficientes formas de cobrança dos usuários das rodovias. Taxas anuais sobre a propriedade dos veículos, usualmente, complementam impostos sobre combustíveis, especialmente, para caminhões pesados.
Muitos países cobram uma taxa anual para uma licença para operar um veículo específico. Uma vantagem deste tipo de imposto é a facilidade de coletar. Todavia, o mesmo não reflete o quão é utilizada uma via, uma vez que não é função da distância percorrida. A taxa tem o mérito de cobrar pelo acesso às rodovias.
Neste contexto, pode-se observar um crescente ressurgimento do financiamento via cobrança de pedágio, refletindo uma realidade: as rodovias são necessárias para o desenvolvimento econômico, mas, a capacidade financeira e gerencial do setor público é limitada.
Segundo dados do Ministério dos Transportes de 1999, cerca de 90,0% do transporte de passageiros e 66,0% das cargas transportadas no País passam pela malha rodoviária.
Com uma vida útil há muito esgotada, dada a intensificação do tráfego provocado pela estabilidade econômica e uma conservação precária, ela apresentava, no final de 1998, cerca de 3 mil pontos críticos
Do total desta malha: 41,0% estão em ótimo ou bom estado, 37,0% estão regulares, 22,0% estão em mau ou péssimo estado de conservação, 60,0% estão com a sinalização e conservação deficientes e 7,0% da malha com sua capacidade saturada.
Segundo o Ministério dos Transportes (1998), o tráfego nas rodovias cresceu 150% entre 1988 e 1996 sem a contrapartida de recursos necessários para sua manutenção e conservação.
Só no segmento rodoviário de carga, o prejuízo anual do País é de cerca de 10 bilhões, sendo 4,6 bilhões de produtos agrícolas.
Ressalta-se que nos relatórios da Cepal e do Banco Mundial, estimam-se que, ao mau estado da infra-estrutura viária na América Latina, estão associados prejuízos anuais de cerca de 2,0% do PIB.
O Paraná é um estado que detém a terceira maior malha rodoviária pavimentada do País, sendo superado apenas por São Paulo (1º) e Minas Gerais (2º) e de grande importância como corredor estratégico para o escoamento da produção de bens de consumo.
No Paraná, a malha rodoviária conservada pelo DER é composta por: 76,0% malha rodoviária estadual, 15,0% malha rodoviária federal delegada e concessionada e 9,0% de rodovias federais.
No final do ano de 2000, quase 3.000 km de rodovias paranaenses necessitavam de investimentos pesados para sua reabilitação. No quesito investimentos, a malha rodoviária vem sofrendo nos últimos anos sérias restrições orçamentárias com a redução drástica de recursos para a conservação rotineira, bem como a descontinuidade dos recursos voltados à restauração.
O Programa de Concessões Rodoviárias do Paraná abrange 2.343,8 km, sendo 1.781,0 de rodovias federais e 562,79 de rodovias estaduais, distribuídos em seis lotes, com um prazo contratual de 24 anos.
Em 1998, quando da liberação das rodovias com o pagamento do pedágio, o governo do Estado sofreu tanta pressão e rejeição ao Programa por parte da sociedade que se viu obrigado a reduzir, em média, 50% do preço praticado nas tarifas de pedágio. Disto resultou uma demanda judicial por parte das Concessionárias contra o Governo. No final, ambos fizeram um acordo, e para viabilizar o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos, foi necessária a redução dos investimentos inicialmente previstos.
Os gastos com o Poder Público e a Política Tributária no Programa de Concessões de Rodovias do Estado do Paraná compreendem verba de fiscalização, verba para o aparelhamento da polícia rodoviária e tributos.
Na concessão, o cálculo dos tributos ocorre da seguinte forma:

• Receita Bruta: ISS (5%), PIS (0,65%), COFINS (foi de 2% para 3%) e CPMF (0,38%);
• Lucro Operacional Bruto (LOB): Prejuízo do ano anterior (pode-se deduzir até 30% do LOB do ano anterior);
• Lucro Líquido Antes do Imposto de Renda: Imposto de Renda (32%), Adicional de Imposto de Renda (10%) e Contribuição Social (12% para 9%).

Uma concessão envolve várias partes , não apenas o poder concedente, a concessionária e os usuários das rodovias. Nela se inserem: poder concedente; concessionária/operador; investidores institucionais; seguradoras; fornecedores de bens de capital; fornecedores de bens de consumo; construtoras; bancos de fomento; agência de garantia; operadores intermodais; acionistas; consumidor e outros poderes do governo. Conta ainda com o mercado fornecedor, além de a grande maioria dos serviços ser terceirizada: serviços de conservação rotineira; transporte de valores; serviço de ambulância; serviço de guincho; máquinas e equipamentos; pontes e viadutos; derivados de asfalto; usinas e britagem; combustível; areia; drenagem e obras complementares.
Com isso, é possível considerar que, além da carga tributária incidente nas concessões, existe ainda uma tributação indireta, resultado da interação de todos os componentes anteriormente descritos e que incorrem nos impostos em cascata (ou cumulativos) e que incidem em toda a cadeia que envolve os agentes citados e que afeta diretamete o preço das tarifas de pedágio.
Como exemplo da condição do efeito de impostos em cascata podemos citar: o ferro que vira aço, que vira porta de um carro, que é vendido à concessionária e então chega ao consumidor. Um impostos em cascata é aquele que é cobrado em cada uma de suas etapas, o que quer dizer que o ferro foi taxado seis vezes.
Os custos originários do poder público e da política tributária no Programa de Concessões do Paraná representam:

1. recursos repassados ao governo equivalem a 28% do custo da concessão, e/ou 94% dos investimentos e/ou 20% da receita bruta;
2. impostos equivalem a 68% dos investimentos e/ou 14% da receita bruta;
3. tributos equivalem a 18% dos investimentos e/ou 4% da receita bruta.
   

Considerando que a principal fonte de receita da concessão no Estado do Paraná é a tarifa de pedágio, o Estado, para atender às necessidades dessas rodovias, pode optar pelo sistema de cobrança de pedágio, diretamente, para viabilizar os recursos necessários. Essa medida poderia propiciar a prática de tarifas mais baixas, tendo em vista que as atividades desenvolvidas pelo Estado não visam ao lucro e portanto não precisam remunerar o investimento nem incluir os custos relativos aos pagamentos de impostos e tributos.
Ainda dentro dessa ótica, o Estado poderia buscar fontes de financiamento externas em condições mais favoráveis que a iniciativa privada, dando como garantia a receita do pedágio, além do que o Estado não apresenta os mesmos riscos que a iniciativa privada perante os agentes financiadores.
Para que essa opção torne-se viável, é necessário que o Estado aperfeiçoe a sua capacidade de gestão.
É patente o esgotamento dos recursos e a incapacidade do Estado em manter as rodovias. O contexto brasileiro e mundial exige mudanças de postura em relação ao papel do Estado em face da escassez de recursos. A sociedade é obrigada a arcar com uma política tributária onerosa. A concessão não constitui uma resposta definitiva ao problema da manutenção e ampliação da malha rodoviária.
O estado se desonerou dos investimentos e ainda aufere impostos sobre estes serviços e não dá incentivos fiscais para estimular a promoção de investimentos privados em concessão de rodovias.
Os usuários que tinham o acesso às estradas sem pagar diretamente, hoje têm que arcar com o pedágio, os impostos embutidos nas tarifas do mesmo e os impostos indiretos. Somado a isto, temos a constatação de que a sustentação do Programa de Concessões se dá basicamente pelas receitas tarifárias, pagas pelos usuários.
A redução ou desoneração dos gastos com o poder público nas concessões é um desafio a ser enfrentado pelo Estado e constitui uma responsabilidade institucional e uma obrigação com a sociedade.

Conclusão

Durante todo o processo histórico que definiu o papel do Estado, as experiências positivas ou negativas somam-se para viabilizar a evolução do discernimento e compreensão dos fatores que levam ao fracasso ou à vitória das ações estatais. Isto serve como parâmetro para que os dirigentes públicos possam repensar a sua missão e determinar os novos rumos a serem tomados para balizar o desenvolvimento da nação e garantir a manutenção do bem-estar social em cada setor da atividade pública.
No caso das concessões de rodovias à iniciativa privada, levando em consideração a recente experiência brasileira e a experiência internacional, é possível elaborar as seguintes recomendações no que tange à ação estatal:

1. buscar fórmulas ou mecanismos institucionais que propiciem a redução ou desoneração dos impostos e tributos, bem como da verba de fiscalização e aparelhamento da polícia rodoviária (Paraná);
2. garantir institucionalmente a manutenção dos contratos com dispositivos que assegurem a sua execução;
3. desenvolver estudos que viabilizem a administração do pedágio por gestão direta nas rodovias não-concessionadas, como o caso dos Estados Unidos;
4. articular programas que beneficiem alguns segmentos das categorias de usuários, tais como: caminhoneiros, lindeiros, etc. Cabe citar que algumas concessionárias já tomaram essa iniciativa;
5. intermediar junto aos agentes financiadores, oferecendo garantia institucional adicional, para que os riscos do empreendimento sejam minimizados e repartidos na captação de recursos de terceiros e assim reduzam o ônus financeiro;
6. dimensionar adequadamente os investimentos a serem realizados, fazendo a análise das necessidades de obras e melhorias, tais como ampliação e duplicação das rodovias, com um planejamento condizente com o setor rodoviário, diminuindo assim o impacto dos custos iniciais da concessão que podem levar à redução da tarifa;
7. estabelecer a relação custo-benefício entre os usuários das rodovias e os investimentos a serem realizados;
8. estudar a possibilidade de conceder subsídios governamentais em segmentos de rodovias menos rentáveis, como o caso do México e Argentina;
9. avaliar previamente o impacto econômico e social em todos os segmentos de usuários da rodovia a ser concessionada, buscando um programa que atenda aos interesses coletivos, evitando confrontos jurídicos e pressões generalizadas por parte da sociedade usuária, que induzam o governo a tomar decisões posteriores afetando o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e que possam inviabilizar a concessão e, conseqüentemente, acarretar prejuízos de toda ordem;
10. realizar estudos para reduzir os custos de administração, operação e exploração da concessão e buscar implementar novas ações nesse sentido;
11. consolidar estudos de tráfego para obter dados quanto aos horários de pico e as possibilidades de bonificação em horários predeterminados, como ocorre na França;
12. estabelecer uma transparência nas ações praticadas pelo Poder Público para o perfeito entendimento e credibilidade entre todas as partes envolvidas, ou seja, poder concedente (governo), concessionários, usuários das rodovias e outros agentes indiretos que integram a concessão.

Tendo em vista o exposto, o Poder Público deverá ter o cuidado de buscar sempre o equilíbrio para resguardar o interesse público e tomar as medidas que atendam às necessidades de admissão de parceria público-privada. Para isso, é necessário levar em consideração o interesse social e econômico da comunidade envolvida, estabelecendo parâmetros que mantenham a justiça social.

Referências Bibliográficas

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 1997.
AMED, Fernando José; NEGREIROS, Plínio José Labriola de Campos et all. História dos tributos no Brasil. São Paulo: SINAFRESP, 2000.
BRASIL: Constituição de 1988. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Antonio Luiz de Toledo Pinto e Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt, acompanhada de novas notas remissivas e dos textos, integrais, das Emendas Constitucionais e das Emendas Constitucionais de Revisão. São Paulo: Saraiva, 1999.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Crise econômica e reforma do Estado no Brasil para uma nova interpretação da América Latina. São Paulo: Ed 34, 1996.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Economia brasileira, uma introdução crítica. São Paulo: Ed 34, 1998.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: Ed 34, Brasília: ENAP, 1998.
BRUM, Argemiro J. O desenvolvimento econômico brasileiro. Ijuí: UNIJUÍ, 1999.
CARDOSO, Fernando Henrique. Concessões de Serviços Públicos no Brasil. Brasília: Presidência da República, Secretaria de Assuntos Estratégicos – SAE, 1995.
CASTOR, Belmiro Valverde Jobim. O Brasil não é para amadores: estado, governo e burocracia na terra do jeitinho. Curitiba: EBEL: IBPQ-PR, 2000.
DEPARTAMENTO de Estradas de Rodagem (Curitiba). Programa de Concessões no Estado do Paraná – Concorrência Pública Internacional nº 01, 02, 03, 04, 05, 06 – Edital de 2ª Etapa – Lote 01, 02, 03, 04, 05 e 06; Anexo II e Anexo VIII de 1996.
FERNANDES, A. P. Poder Público: Política Tributária e Concessões na Infra-estrutura Rodoviária do Estado do Paraná. Dissertação de Mestrado defendida na universidade de Extremadura, Espanha. 2002.
FILHO, Marçal Justen. Concessões de serviços públicos. São Paulo: Dialética, 1997.
GIL, Antonio Carlos. Como elaborar projetos de pesquisa. São Paulo: Atlas, 1991.
HIGUCHI, Hiromi; HIGUCHI, Celso Hiroyuki. Imposto de Renda das Empresas, Interpretação e Práticas. São Paulo: Atlas, 2001.
KUHN, Thomas S. Estrutura das Revoluções Científicas. São Paulo: Perspectiva, 1991.
MAGALHÃES, João Paulo de Almeida, MINEIRO, Adhemar dos Santos, ELIAS, Luiz Antonio. Vinte anos de política econômica. Rio de Janeiro: Contraponto, 1999.
MANGIERI, Francisco Ramos. ISS: teoria, prática e questões polêmicas/ISSQN-Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza. Bauru: EDIPRO, 2001.
MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública. Caderno 4, Brasília, 1997.
MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – Plano de Reestruturação e Melhoria da Gestão do MARÉ – 1998. Caderno 5, Brasília, 1997.
MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – A Reforma do Aparelho do Estado e as Mudanças Constitucionais. Caderno 6, Brasília, 1997.
MINISTÉRIO do Equipamento dos Transportes e da Habitação. Diretoria de Estradas (França). As Concessões de auto estradas. A Experiência Francesa, 2000.
MINISTÉRIO dos Transportes. Os Caminhos do Brasil, 1999.
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES. Corredores Estratégicos de Desenvolvimento, Relatório Final, Fevereiro 1999.
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES. Relatório anual de Acompanhamento das Concessões de Rodovias Federais, 1999.
MUKAI, Toshio. Concessões, permissões e privatizações de serviços públicos. São Paulo: Saraiva, 1998.
REIS, Neuto Gonçalves. Análise setorial – rodovias. V. I e II, Gazeta Mercantil, 1998.
ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. Estudo sobre concessão e permissão de serviço público no direito brasileiro. São Paulo: Saraiva, 1996.
ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia. São Paulo: Atlas, p. 62, 1994.
SECRETARIA de Estado dos Transportes (Curitiba). Departamento de Estradas de Rodagem. Estadualização das Rodovias Federais – O Paraná Integrado.

Revista de Administração da Faculdade de Administração de Empresas do Estado de São Paulo- FAESP

Rua Vitorino Carmilo, 644 - Campos Eliseos - São Paulo - SP - CEP 01153-000

http://www.faesp.br/rafi  -  rafi@faesp.br

Fone: (0xx11) 3661-5400

Copyright © 2007 FAESP. Todos os direitos reservados.

Os artigos assinados são de total e exclusiva responsabilidade dos seus autores.

É permitida a publicação de trechos de artigos desde que identificada corretamente a fonte.

Para publicação integral, deve-se contactar diretamente o autor.

* Este número da RAFI on-line é uma reimpressão da RAFI  nº1 - Ano1 - 2003 (ISSN 1678-6289)

Esta obra está licenciada sob uma Licença Creative Commons.